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我国现阶段国土空间规划存在的问题,该如何调整和规划?

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我国现阶段国土空间规划存在的问题,该如何调整和规划?

发布日期:2019-08-05 作者: 点击:


         虽然广泛的空间规划研讨现已展开,主题日渐杰出,但没有形成系统的空间规划和谐研讨结构,很多研讨还处于分散化、隔离式的状况。由贵州得也整理分析当时我国疆土空间规划现状以及研讨的限制和对策。


         我国规划类型很多,彼此联系杂乱。从国家到当地层面,很多规划之间彼此重叠、矛盾、脱节甚至抵触等“规划打架”现象尤为杰出。作为国家规划系列的重要组成部分,我国的空间规划(经过多年的调整和完善,虽已在引领城市社会经济开展、完成空间资源有用装备及生态维护等方面发挥了重要效果,但现在规划不和谐问题已严重影响并限制了其规划效力的发挥,从而成为导致土地资源浪费、空间办理无序、环境维护失控的重要原因尽管十七大就曾提出完善规划系统、充分发挥国家开展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向效果的要求,很多规划作业者也从不同视点展开了对统筹规划的活跃探究,但实践操作进程中仍然存在着诸多问题。受体制分割、部分利益唆使、联接不妥等要素影响,相关研讨也难以摆脱“海市蜃楼”(缺少落地)、“纸上谈兵”(缺少支撑)的窘境。


        笔者以为,作为政府的一种行政行为,规划由于受到社会、政治和经济等内涵与外在要素的多重影响,要真实完成规划和谐,不只需求规划本身的改变,还需求其所处“环境”的革新。总体来看,好像前者的成功改变更依赖于后者的有用革新,但规划的和谐问题并没有就此处理,愈加需求重视的是这两方面革新之间的彼此适度性,而这一点也正是被当时绝大多数规划和谐研讨所忽视的。


        多视点开展的空间规划和谐研讨

        长时间以来,空间规划的和谐问题,一向被我国的规划理论与实践所重视。尽管清晰的把这一议题作为中心来讨论的研讨多为近几年,但早期的研讨其实已有所触及。笔者经过对相关文献、案例的索引,经归纳总结后分类,以为当时直接或间接包含、交叉、针对空间规划和谐的研讨,按其视角可区分为大类:即从空间规划系统下手的研讨、从空间规划办理下手的研讨、从规划和谐的根底理论下手的研讨、从规划和谐机制下手的研讨,以及从规划和谐实践下手的研讨。此夕卜,也有不少对国外空间规划系统、规划和谐机制、规划办理组织方式等的相关研讨。需求说明的是,很多学者是从多视点展幵的研讨,本文的区分是为了可以愈加清晰的知道当时规划和谐问题的研讨进展,从而为今后的研讨供给根底支撑,并非刻意将其剥离。


        由贵州得也整理分析得出,当时研讨的限制主要会集在以下几个方面:


        1.环境规划归入空间规划系统是要害

当时,我国规划作业者对空间规划系统的知道还不行全面,理解也不行深入。尽管很多规划都提及生态维护,但没有将环境规划真实归入空间规划系统,并理顺其逻辑联系。现在空间规划和谐研讨的对象主要包含主体功用区规划、疆土规划(土地使用规划)、区域规划、城乡规划(城镇系统规划、城市规划、村镇规划)几大类。尽管这些规划都触及一定的环境内容,如主体功用区划中的四区区分根据、城乡规划中的环境专项等,但现行空间规划系统中,环境维护规划仅仅是其弥补性内容,也往往处于被迫滞后的地位。总体来看,当时我国空间规划系统中对环境的重视是大略的,简略的依托绿带、绿心、生态廊道等概念,来包括全部环境要素、这在一定程度上影响了环境规划应有的规范性、权威性和施行效果。而正是由于环境规划在空间规划系统中的缺失,造成了当时规划和谐中并未考虑其联接性问题,尽管“反规划”提出了环境优先、先底后图的做法但实践作业中,环境让步却成为各规彼此和谐的一种妥协选择,即便这样违反了规划限制土地蔓延、维护生态环境的夸姣初衷。


        笔者以为,要处理此种窘境就有必要将环境规划引人空间规划系统,并给予清晰的功用定位。在空间规划系统中,主体功用区划定政策,即鼓励优化、重点开发仍是限制、制止开发;土地使用规划控数量即确定耕地及矿产资源维护规模、用地总量和年度方针等;环境规划保质量,即保证环境质量达标,满足环境硬性约束;城乡规划做和谐,即以土地规划和环境规划为根据,结合主体功用区划政策,统筹和谐各类土地开发与空间使用,维护长时间的公共利益和社会公平。可以说,这样的系统结构区分也符合科学开展观全面和谐可持续的基本要求。


         然而,在实践作业中各规划都呈现出功用效果浮华、主体内容宽泛、主要方针含糊等问题。在没有做好“分内”责任的情况下就盲目扩展“摊子”,争当“龙头”,做起了归纳性规划。这不只没有使规划和谐问题得到缓解,反而加重了规划间矛盾。因而,当时规划本身革新的方针是回归到其各自的基本功能,削减触及其他功能,如孙施文针对城市规划作业所指出的应尽力减轻城市规划“不能接受之重”任何规划都是有界、有限和有度的,而绝非全能的包打天下,即便是起归纳和谐效果的城市规划,也是在其它相关规划的根底上编制施行的,其基本功能在于调控与分配。所以,有必要清楚彼此间独立、交叉、叠合的内容,并在此根底上理顺彼此间逻辑联系,和谐构筑空间规划系统结构。


        2.空间规划办理体制制度革新是根本

当时的规划和谐研讨,限制于条块的思索,而忽视了规划的实效效果。做好规划和谐是为了使规划效能得到最大程度的发挥,而当时的研讨过多的限制于对条块问题的讨论,即过于重视和谐进程,而非和谐的方针与结果。简直一切触及部分和层级的的研讨都试图构建一个理想的空间规划办理结构,要么以某个部分为中心来统领左右各家,要么以某个层级为中心来和谐上下。但一方面国家的行政权力正在“部分化”,部分的权力正在“利益化”,空间规划办理权被各条部分肢解,而各部分又都在追求本身利益的最大化;另一方面,中心决议计划权力正在“当地化”,中心政府对当地城市建设的操控大大削减,当地政府己经成为城市开展的主要决议计划者,传统的严厉按照不同层级开展计划来编制规划,已转向按照当地政府的开展方针来编制规划。然而,一切寄希望于简略的中心集权、笔直办理或分权当地、部分制衡的办法,并不能使规划和谐问题得到处理。笔者以为,有用的规划和谐应当以方针和问题为导向。由于每个组织或层级都想去“和谐”其它各家,但没有谁乐意被“和谐”。规划师的任务不是为交流而交流,而是为解释和翻译不同的有关人士所用的政治和技能语言,发掘和发明可行的观点,而且在需求时,做出权威性的公断。当然,交流、协商有益于规划的和谐,但这并不能代替实质性的常识,也无法取代规划本身的功用和效果。


        在当时的空间规划系统下,高层级的规划应考虑归纳性与战略性特征,更着重全面性与平衡性;低层级的规划应注重方针性与实效性,尽力打破部分妨碍,形成多规融合、整合齐截式的结构。总体上各规划和谐一致、并行不悖,从上至下,逐渐清晰。在规划决议计划上,尽管分权革新的推广已将决议计划权从中心政府移交到当地,但集权与分权的政策要同时存在、互补共存。此外,空间规划的有用施行也离不开广泛的社会监督、有用的公众参与和活跃的市场动力。


       3.空间规划和谐度评估是中心

      尚缺少有关规划本身革新与体制制度(环境)革新之间的彼此适度性研讨。当时的研讨,一部分停留在就规划论规划上,倾于对规划技能升级与转向的讨论,还有一部分研讨面向于国家政治、经济体制转型所引发的规划应对,而关于两方面革新的彼此适度性、和谐性的研讨却鲜有触及。正如仇保兴所指出的,规划系统整体的成功革新依赖于我国政府办理体制的革新,这两者之间的联系有待进一步说明因而,有必要建立规划和谐的评估结构,从务实客观的视点出发,归纳、动态的判别空间规划和谐的实际可行性和和谐效果,为技能办法更新和政策行动调整供给可靠根据,真实完成和谐有度。


       最终分析空间规划和谐的研讨进展,分析研讨中的限制与缺乏,可以为未来研讨辨明方向,以防盲目、无效研讨,滞后研讨等问题的呈现。当时,空间规划和谐并没有成为一个清晰的议题被学术界所重视,尽管长时间以来规划间的和谐问题一向被提及,但总体上仍分属规划办理与政策研讨和规划技能办法两大范畴未来能否成为新的主题现在还难以确定。但对此方面的研讨确已成为当今学术所重视的焦点之一。(来源:空间规划和谐的理论结构与实践探究,由贵州得也整理)


      以上是由贵州环评报告提供的文章。

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